Fiche 23 – La responsabilité pénale des décideurs publics et privés

Rédigée par Baptiste Jaffré

Nota Bene : cette fiche a été publiée dans le Guide thématique « L’action publique locale par temps de crise(s) », rédigé par PARME Avocats et comprenant 23 autres fiches pratiques, disponible ici en pdf.

 

LES QUESTIONS QUE VOUS VOUS POSEZ

  • Quel est le régime applicable à la responsabilité pénale des décideurs ?
  • Faut-il distinguer décideurs privés et décideurs publics ?

 

CE QU’À CHANGÉ LA CRISE SANITAIRE

Comme l’annonçait le Président de la République dans son allocution du mois de mars, le temps des responsabilités viendra.

Comme toute crise, celle du COVID-19 est déjà marquée par la multiplication des actions cherchant à faire désigner et condamner ceux que certains ont déjà préjugé responsables. C’est là malheureusement le commun des crises que de vouloir condamner et jeter à la vindicte populaire, quoiqu’il en coûte, ceux que l’on considère responsables.

Cette inquiétude exprimée par l’ensemble des décideurs, qu’ils soient maires, présidents d’intercommunalité, chefs d’entreprise, est au cœur de la loi portant prorogation de l’état d’urgence sanitaire.

Certaines initiatives soulignent la crainte des décideurs quant à leur régime de responsabilité qu’ils jugent trop peu protecteur compte tenu du caractère inédit de cette pandémie mondiale. L’une d’elles, tout à fait intéressante à évoquer en raison de son auteur, est la décharge de responsabilité que sont invités à signer les parents d’élèves de la commune de Coulaines dans la Sarthe avant de remettre leurs enfants à l’école. Cette décision du maire et accessoirement vice-président de l’Association des maires de France, Christophe Rouillon, largement moquée sur les réseaux sociaux, témoigne en réalité de l’attente tant des élus locaux que des décideurs en général de voir leur régime de responsabilité, jusque-là défini dans le cadre de la loi dite Fauchon du 10 juillet 2000, véritablement adapté au caractère sans précédent de la crise du COVID-19.

 

LA RÈGLEMENTATION NOUVELLE

Dans sa version adoptée par le Sénat et transmise à l’Assemblée nationale le 6 mai 2020, le projet de loi portant prorogation de l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, prévoyait, à son article 1er, II, une véritable adaptation du régime de la responsabilité pénale des décideurs à la crise du COVID-19 dans les termes suivants :

 Nul ne peut voir sa responsabilité pénale engagée du fait d’avoir, pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire déclaré par l’article 4 de la loi n° 2020?290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid?19, soit exposé autrui à un risque de contamination par le coronavirus SARS?CoV?2, soit causé ou contribué à causer une telle contamination, à moins que les faits n’aient été commis :

1° Intentionnellement ;

2° Par imprudence ou négligence dans l’exercice des pouvoirs de police administrative prévus au chapitre Ier bis du titre III du livre Ier de la troisième partie du code de la santé publique ;

3° Ou en violation manifestement délibérée d’une mesure de police administrative prise en application du même chapitre Ier bis ou d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement.

Dans le cas prévu au 2° du présent II, les troisième et avant?dernier alinéas de l’article 121?3 du code pénal sont applicables.

 

Pour le rapporteur M. Philippe BAS cette proposition « n’est pas une exonération totale des responsabilités pénales, mais c’est éviter que le juge pénal puisse trouver – par l’application de la loi actuelle – le moyen d’attraire la responsabilité pénale, par exemple d’un maire, pour le motif qu’il aurait commis une faute caractérisée, parfaitement indéfinie dans le Code pénal, mais que le juge invoquerait pour pouvoir rechercher la responsabilité pénale de quelqu’un qui, du fait de la politique du gouvernement, aurait pris un risque. ».

Pour autant, le Gouvernement, par l’intermédiaire de la Ministre de la justice, s’est opposé à la mesure en indiquant que le cadre légal, tel qu’il résulte de la loi Fauchon du 10 juillet 2000, fonctionne « bien » et qu’il est « protecteur ». La Ministre estimant également qu’un dispositif particulier au COVID n’était pas souhaitable dans la mesure où les décideurs ne seraient alors pas traités de la même manière suivant que les faits reprochés se soient ou non produits lors de l’état d’urgence sanitaire, ce qui présenterait un risque de violation du principe constitutionnel d’égalité devant la loi pénale.

Dans sa version issue de son passage en commission, après transmission à l’Assemblée nationale, cette proposition était supprimée pour la mention suivante à insérer à l’article 121-3 du code pénal :

« Pour l’application des troisième et quatrième alinéas, il est tenu compte, en cas de catastrophe sanitaire, de l’état des connaissances scientifiques au moment des faits »

 

Finalement, dans sa version définitive élaborée par la commission mixte définie à l’article 45, al. 3 de la Constitution et soumise au Conseil constitutionnel, l’article 1er, II, de la loi portant prorogation de l’état d’urgence sanitaire prévoit d’insérer un nouvel article L. 3136-2 au code de la santé publique (CSP) aux termes duquel :

« L’article 121-3 du code pénal est applicable en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur »

Saisi, le Conseil constitutionnel était appelé à se prononcer sur la constitutionnalité de cette nouvelle disposition et plus particulièrement sur sa compatibilité avec le principe d’égalité devant la loi pénale et sur sa possible incompétence négative, relevée par certains requérants, dans la mesure où elle serait imprécise quant aux faits auxquels elle s’applique et quant à la nature des moyens à la disposition de l’auteur des faits devant être pris en compte pour apprécier sa responsabilité.

Compte tenu du caractère peu innovant de ce nouvel article L. 3136-2 CSP et de sa rédaction sensiblement proche du troisième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, c’est sans difficulté que le Conseil constitutionnel a confirmé sa constitutionnalité. A cet égard, il relève que cette disposition ne diffère pas du droit commun de l’article 121-3 du code pénal, qu’ainsi elle s’applique « de la même manière à toute personne ayant commis un fait susceptible de constituer une faute pénale non intentionnelle dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire » et donc que par conséquent elle ne méconnait pas le principe d’égalité devant la loi pénale. Tout aussi sommairement, le Conseil constitutionnel écartait la critique quant à la possible incompétence négative soulevée par les sénateurs requérants.

Il n’y aura donc pas eu de de création d’un régime de responsabilité particulier lié à la crise du COVID-19 tant réclamé par certains. Tout juste peut-on toutefois relever que ce nouvel article vise « la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire » et est donc limité, dans son application, aux seuls faits ayant eu lieu au cours de cette période. Pour ce qui est de l’appréciation de la responsabilité du mis en cause, les juges se livreront, comme dans le cadre du droit commun, à une appréciation in concreto des faits reprochés au regard de ses compétences, de son pouvoir, de ses moyens et de la nature de ses missions ou de ses fonctions.

En conclusion, si cet article présente la singularité de l’état d’urgence sanitaire, il demeure sensiblement similaire au troisième alinéa de l’article 121-3 du code pénal et aux articles sur la responsabilité pénale des maires, présidents de conseil général, de conseil régional et présidents d’EPCI (art. L. 2123-34, L. 3123-28, L. 4135-28 et L. 5211-15 du CGCT), de sorte que seule son application par les juges permettra d’apprécier la portée qui lui sera effectivement conférée.

 

LES RÉPONSES À VOS QUESTIONS

Quel est le régime général applicable à la responsabilité des décideurs ?

Le principe général de la responsabilité en droit pénal, tel que prévu au premier alinéa de l’article 121-3 du code pénal, est celui de l’intentionnalité de commettre le crime ou le délit.

A côté de ce principe général, existe également le régime de la responsabilité des fautes non intentionnelles. C’est dans ce cadre que s’apprécie en particulier la responsabilité pénale des décideurs lorsque leurs décisions entrainent l’occurrence d’un dommage qu’ils n’ont évidemment pas volontairement recherché. Dans le cas contraire, c’est bien le régime classique des infractions intentionnelles qui devra s’appliquer.

Le régime actuel de la responsabilité pénale des décideurs résulte de l’article 1er de la loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels, dite « loi Fauchon ».

Ainsi, aux termes des alinéas 3 et 4 de l’articles 121-3 du code pénal :

« Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s’il est établi que l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.

Dans le cas prévu par l’alinéa qui précède, les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter, sont responsables pénalement s’il est établi qu’elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’elles ne pouvaient ignorer. »

Deux conceptions de la responsabilité pour faute non intentionnelle sont ainsi à distinguer :

  • Lorsque le mis en cause est l’auteur des faits de sorte qu’il existe un lien de causalité direct entre la faute et le dommage (1.1) ;
  • Lorsque le mis en cause n’est pas directement causé le dommage mais que, par son action, il a contribué à la réalisation de celui-ci de sorte qu’il existe un lien de causalité indirect entre la faute et le dommage (1.2).

 

Lorsque le décideur est l’auteur direct du dommage

Dans la mesure où le mis en cause est l’auteur direct du fait dommageable, la démonstration d’une faute simple suffit, celle-ci pouvant se déduire :

  • D’une faute d’imprudence laquelle peut être définie selon le jurisclasseur pénal comma la « la méconnaissance des règles de prudence ayant pour effet la prise de risques dangereux ou le défaut de précautions nécessaires malgré l’éventualité prévisible des conséquences dommageables, compte tenu du comportement normal des hommes »;
  • D’une faute de négligence généralement constituée d’une omission ou d’une abstention (P. Fauchon, rapport n° 177 fait au nom de la commission des Lois) ;
  • D’un manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement qui est, selon le rapport du sénateur Fauchon précité, « tantôt une action positive accomplie sans respecter une règle tantôt une omission d’agir en présence de règles de prudence ou de sécurité qui commandent une action face à une situation ».

Le législateur n’impose pas de notion de gravité dans la démonstration de la faute, ni de caractère particulier de l’obligation de prudence ou de sécurité qui aurait été violée, à la différence du régime décrit au quatrième alinéa de l’article 121-3 du code pénal.

L’appréciation de la faute se fait in concreto, et la responsabilité du mis en cause sera écartée si celui-ci parvient à démontrer avoir accompli les diligences normales. Ainsi, la jurisprudence indique que la faute ne saurait plus être présumée ou déduite de la seule survenance d’un dommage résultant de l’un ou l’autre manquement ou omission susvisé, mais au contraire doit être écartée lorsque l’auteur des faits justifie d’une cause d’irresponsabilité consistant dans l’accomplissement des « diligences normales », c’est-à-dire de celles, adéquates, que sa situation lui permettait de concevoir et de mettre en œuvre pour prévenir le dommage[1].

A titre illustratif :

  • N’accomplit pas les diligences normales qui lui incombent au sens de l’article 121-3 du code pénal, le directeur de cabinet du préfet, président de la commission consultative départementale de protection civile, qui a insuffisamment participé aux réunions de ladite commission pour la construction d’une tribune devant accueillir un public nombreux qui s’effondrera par la suite (, 24 juin 1997, n° 96-82.424)
  • L’accumulation, par une même personne, de négligences et d’imprudences qui, prises isolément, ne seraient pas suffisantes pour être génératrice de responsabilité, peut constituer la démonstration du défaut d’accomplissement des diligences normales (, 10 janvier 2006, n° 04-86.428).

 

Lorsque le décideur ne peut être regardé comme l’auteur direct du dommage

Le décideur ne sera généralement pas, à proprement parler, « l’auteur des faits » au sens du troisième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, dont l’action a directement provoqué le dommage. Au contraire, la responsabilité du décideur est souvent caractérisée par un lien de causalité indirect entre l’action reprochée et le dommage.

C’est pourquoi, il convient de privilégier l’analyse de l’alinéa 4 de l’article 121-3, lequel vise la responsabilité des « personnes physique qui n’ont pas causé directement le dommage ».

Dans ce cadre, et pour éviter de soumettre les décideurs à un risque pénal trop important paralysant de fait toutes actions, le régime de la faute diffère de celui applicable pour les personnes qui sont les auteurs directs du dommage. A cet égard, si dans ce dernier cas la responsabilité de l’auteur peut être recherchée pour une seule faute simple, la responsabilité pénale de l’auteur indirect ne saurait être mise en œuvre que dans les cas renforcés limitativement prévus par la loi, à savoir :

  • La violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement;

Ou ;

  • La faute caractérisée qui a exposé autrui à un risque d’une particulière gravité que le mis en cause ne pouvait ignorer.

 

Que recouvre la notion de violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ?

1) L’obligation doit être prévue par la loi ou le règlement ;

2) L’obligation doit être particulière : c’est aspect de la définition est important puisque, s’il était besoin de le préciser, l’obligation particulière se distingue de l’obligation générale ou non particulière telle que mentionnée à l’alinéa 3. A ce titre par exemple, présentent un caractère général les obligations qui sont faites au médecin de procéder à des « soins consciencieux, dévoués et fondés sur les données acquises de la science » (art. R. 4127-32 CSP) et d’« élaborer son diagnostic avec le plus grand soin, en y consacrant le temps nécessaire » (art. R. 4127-33 CSP) [voir en ce sens : Crim. 18 mars 2008, n° 07-83.067].

3) La violation doit être manifestement délibérée : cette notion s’apprécie assez largement par la Chambre criminelle de la Cour de cassation qui a pu retenir que « la seule constatation de la violation en connaissance de cause des prescriptions légales et réglementaires suffit à caractériser l’intention coupable » (Crim. 11 juin 2013, n° 12-84660).

 

Que recouvre la notion de faute caractérisée qui a exposé autrui à un risque d’une particulière gravité que le mis en cause ne pouvait ignorer ?

1) Le caractère caractérisé de la faute : la jurisprudence, sur la base d’un jugement toujours d’actualité du TGI de La Rochelle du 7 septembre 2000 n° XTGILR070900X, définit la faute caractérisée comme celle « dont les éléments sont bien marqués et d’une certaine gravité, ce qui indique que l’imprudence ou la négligence doit présenter une particulière évidence ; elle consiste à exposer autrui, en toute connaissance de cause, que ce soit par un acte positif ou par une abstention grave, à un danger ». La faute doit donc apparaitre d’une particulière évidence et d’une particulière intensité, sa constance doit être bien établie et correspond à comportement présentant un caractère blâmable, inadmissible (CA Poitiers, 2 février 2001 : JCP 2001. II. 10534, note Salvage).

2) L’exposition d’autrui à un risque d’une particulière gravité : la jurisprudence foisonnante montre que cette condition est une condition largement satisfaite par les juges du fond dans leur appréciation.

3) La connaissance du risque par le mis en cause : A cet, la jurisprudence a notamment reconnu un maire coupable de l’homicide involontaire d’un jeune enfant mort écrasé par une dalle en béton qui n’était pas scellée au sol, alors même qu’il avait été personnellement informé de la dangerosité de l’aire de jeu où se trouvait ladite dalle et qu’il disposait des compétences, des moyens et de l’autorité nécessaire pour prévenir le dommage (Crim. 2 décembre 2003, n° 03-83008). Inversement, ne commet pas une faute caractérisée le décideur qui ignore légitimement le danger dans lequel il place ou contribue à placer la victime, notamment en cas de circonstances exceptionnelles. Ainsi, a été relaxée du chef d’homicide involontaire l’institutrice qui a laissé, pendant un cours, un enfant se rendre aux toilettes où il s’adonnait depuis peu à un jeu dangereux dont il a été victime (Crim. 10 décembre 2002, n° 02-81415). A cet égard, la Cour relève notamment que la mise en cause n’a pas commis de faute caractérisée exposant la victime à un risque qu’elle ne pouvait envisager. La question est donc celle de savoir si le danger pouvait légitimement et raisonnablement s’envisager.

 

Faut-il distinguer décideurs privés et décideurs publics ?

Rigoureusement, il convient de distinguer ici aussi le régime applicable selon le caractère direct ou indirect du lien de causalité entre le fait reproché et le dommage.

  • En cas de lien de causalité direct

Le code général des collectivités territoriales envisage spécifiquement l’application du troisième alinéa de l’article 121-3 et dispose ainsi que le maire/ le président du conseil départemental/régional ou d’un EPCI « ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l’exercice de ses fonctions que s’il est établi qu’il n’a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie » (v. art. L. 2123-34 ; L. 3123-28 ; L. 4135-28 ; L. 5211-15). Force est de constater la proximité de ces dispositions spécifiques avec le troisième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, de sorte qu’il apparait que décideurs privés et décideurs publics ne sont pas soumis à deux régimes sensiblement différents, bien au contraire.

  • En cas de lien de causalité indirect 

La réponse est non. Décideurs publics et privés sont soumis au même régime issu du quatrième alinéa de l’article 121-3 du code pénal.

 

LES BONNES PRATIQUES

Nul doute que le décideur se trouve rarement, pour ne pas dire jamais, dans une situation où il a le choix entre une « bonne » décision et une « mauvaise » décision. Il doit savoir trouver l’équilibre, la ligne de crête à tenir, pour conjuguer des intérêts souvent divergents.

Outre le strict respect des obligations de prudence ou de sécurité,  les décideurs devraient, dans la mesure du possible, attacher une attention particulière à l’état de l’information dont ils disposent ou dont ils devraient normalement disposer à chaque prise de décision et au caractère potentiellement dangereux de chaque situation.

En pratique, il convient donc de favoriser l’écrit sur l’oral, de conserver le plus d’éléments datés qui permettront de justifier la décision contestée, ou inversement le fait de ne pas avoir pris de décision dès lors que le risque de réalisation du dommage n’était pas raisonnablement envisageable.

 

[1] TGI Lyon, 26 septembre 1996 : D.1997.200, note Seillan