Fiche 24 – Fonctionnement de la justice administrative et adaptation des procédures

Rédigée par Ghislain Minaire

Nota Bene : cette fiche a été publiée dans le Guide thématique « L’action publique locale par temps de crise(s) », rédigé par PARME Avocats et comprenant 23 autres fiches pratiques, disponible ici en pdf.

 

 LES QUESTIONS QUE VOUS VOUS POSEZ

  • Quels aménagements aux règles de délais des procédures juridictionnelles ?
  • Quelles conséquences sur le fonctionnement de la justice administrative des restrictions aux déplacements et des précautions sanitaires résultant de l’épidémie de covid-19 ?

 

CE QU’À CHANGÉ LA CRISE SANITAIRE

Les mesures de confinement de la population décidées par les pouvoirs publics pour faire face à l’épidémie de covid-19 ont fortement entravé le fonctionnement normal du service public de la justice, qu’il s’agisse de l’accès physique aux bâtiments de justice ou de l’accès aux magistrats, éloignés de leur juridiction.

La période a vu l’instauration d’un moratoire sur les délais.

Après la levée du confinement, le 11 mai 2020, le maintien de nombreuses barrières sanitaires et la nécessité de limiter au maximum la concentration des personnes continuent d’avoir des conséquences sur les contentieux administratifs.

 

LA RÈGLEMENTATION NOUVELLE

  • Ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif, successivement modifiée par les ordonnances n° 2020-405 du 8 avril 2020 et n° 2020-558 du 13 mai 2020.
  • Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période, telle que précisée par une circulaire du 26 mars 2020, et telle que modifiée par l’ordonnance précitée du 8 avril 2020 et surtout par l’ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 fixant les délais applicables à diverses procédures pendant la période d’urgence sanitaire.

 

LES RÉPONSES À VOS QUESTIONS

Les dispositions résultant de la réglementation nouvelle sont doubles :

  • d’une part, elles instaurent un moratoire applicable à la plupart des délais de procédure et de prescription (1) ;
  • d’autre part, elles adaptent le fonctionnement des juridictions administratives (2).

 

1. Moratoire sur les délais

L’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306 instaure un moratoire en matière de délais de prescription et de procédure, rendu applicable à l’ensemble des procédures des juridictions de l’ordre administratif par l’article 15 de l’ordonnance n° 2020-305 (sauf en ce qui concerne le droit électoral).

Le moratoire s’applique aux délais censés expirer entre le 12 mars 2020 et une date butoir d’un mois à compter de la cessation de l’état d’urgence sanitaire correspondant à ce que la circulaire de présentation du 26 mars 2020 a qualifié de « période juridiquement protégée ».

En prenant pour point de repère la cessation de l’état d’urgence, il en résultait des dates glissantes qui avaient l’avantage de s’adapter d’elles-mêmes en cas de prolongation de l’état d’urgence sanitaire et aurait évité de devoir modifier l’intégralité des textes pris dans le cadre des habilitations législatives.

Initialement fixé au 24 mai, l’état d’urgence a été prolongé jusqu’au « 10 juillet inclus » par la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions. Cette prolongation a eu pour conséquence d’étendre automatiquement – et respectivement – l’application des dispositions des deux ordonnances précitées au-delà du 10 septembre 2020. Cependant, avec le début du déconfinement, la situation de fait qui avait motivé les reports d’échéance va évoluer dans le sens d’une normalisation progressive.

C’est dans ce contexte que, par l’ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020, le Gouvernement est revenu sur ce mécanisme en substituant aux dates glissantes des dates fixes. Ainsi, et sous réserve des exceptions qu’elle énumère, cette est aujourd’hui applicable aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent durant la « période juridiquement protégée » désormais fixée entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus (art. 1er). Ceci a pour effet de cristalliser la date du 24 juin 2020 en tant que date de départ des nouveaux délais résultant de la rédaction initiale de l’ordonnance, en dépit de la prolongation de l’état d’urgence sanitaire.

Matériellement, le moratoire a vocation à s’appliquer aux délais relatifs à « tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque » qui aurait dû intervenir pendant la période visée ci-dessus. En outre, « il en est de même de tout paiement prescrit par la loi ou le règlement en vue de l’acquisition ou de la conservation d’un droit » (article 2 de l’ordonnance n° 2020-306).

En matière administrative, sont notamment concernés les délais de prescription quadriennale des créances détenues sur les collectivités publiques, les délais de recours administratif ou contentieux, ou encore les délais d’appel ou de pourvoi en cassation.

S’agissant de ses effets, le moratoire proroge le délai concerné pour la durée qui était légalement ou règlementairement impartie mais dans la limite de deux mois, étant précisé que ce nouveau délai ne commence à courir qu’un mois suivant la cessation de l’état d’urgence sanitaire (pour une illustration de ce raisonnement voir CE, ord. 10 avril 2020, Syndicat des avocats de France, n° 439903).

Pour le dire différemment, l’acte devant être réalisé dans un délai imparti pendant la période juridiquement protégée (soit entre le 12 mars et le 23 juin 2020 inclus) pourra être régulièrement effectué :

  • avant l’expiration d’un nouveau délai égal au délai qui était initialement imparti par la loi ou par le règlement…
  • … lequel recommence à courir à compter de la fin de la période juridiquement protégée, soit le 23 juin 2020.

Ainsi, l’échéance de nombreux délais de recours contentieux expirant au cours de la période juridiquement protégée est en principe reportée au terme d’une période de deux mois à compter du 24 juin, soit le 24 août (art. 2).

On peut s’interroger sur l’application du moratoire au « délai raisonnable d’un an pour contester un acte explicite d’une personne publique qui ne mentionne pas les voies et délais de recours », lequel est issu de la jurisprudence Czabaj (CE, 13 juillet 2016, n° 387763). Le respect de ce délai n’est donc pas à proprement parler « prescrit par la loi ou le règlement » comme visé dans l’ordonnance n° 2020-306. Il serait toutefois étonnant que le moratoire ne joue pas dans de telles situations, et qu’un régime plus strict soit appliqué. D’ailleurs, selon cette même jurisprudence, il s’agit d’une « règle générale » et elle prévoit elle-même la possibilité pour le juge de tenir compte de « circonstances particulières » dont on conçoit mal qu’elles ne soient pas reconnues dans le contexte de pandémie.

En revanche, le moratoire n’est pas applicable en matière de référé précontractuel. Le délai standstill (11 ou 16 jours selon les modalités de notification) correspond au délai pendant lequel le contrat ne peut être signé et pendant lequel peut être introduite une telle procédure contentieuse. Au-delà, la signature du contrat a pour effet de rendre irrecevable le référé précontractuel. Plusieurs juges des référés précontractuels ont eu l’occasion d’être saisis depuis le début de l’état d’urgence, confirmant l’inapplicabilité du moratoire (pour des illustrations, voir TA Marseille, ord., 4 mai 2020, n° 2002331 ; TA Nantes, ord., 28 avril 2020, SAS Pompes Funèbres Funérarium, n° 2002516 ; TA Lyon, ord., 10 avril 2020, Société AED, n° 2001965). A cet égard, on relève que le contraire aurait été étonnant : proroger le délai aurait conduit de fait à empêcher la signature des contrats et leur exécution. Situation qui aurait été contreproductive en une période économiquement tendue et qui aurait été nécessairement bloquante pour la commande publique à commencer par la satisfaction des besoins publics.

L’adaptation des délais de procédure concerne également le juge. Lorsqu’un délai est imparti au juge pour statuer et qu’il a couru en tout ou partie entre le 12 mars et la cessation de l’état d’urgence sanitaire, le point de départ est reporté au premier jour du deuxième mois suivant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire (sauf en matière électorale et donc pour les recours liés aux élections municipales de mars 2020).

En outre, lorsque l’instruction d’un dossier devait être clôturée entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire, cette clôture est reportée de plein droit jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la fin de l’état d’urgence sanitaire, sans préjudice de la faculté du juge de reporter la clôture à une date ultérieure. Les parties pourront donc, à ce jour, compléter leurs argumentaires.

Toutefois, l’ordonnance a été ultérieurement amendée afin de préciser que le juge peut, lorsque l’urgence ou l’état de l’affaire le justifie, fixer la clôture d’instruction à une date antérieure. Cette solution est bienvenue afin d’éviter des reports inopportuns ou trop lointains, alors que l’affaire est en état d’être plaidée ou doit être jugée rapidement. Le juge devra alors mentionner expressément que la règle de report résultant de l’ordonnance commentée n’est pas applicable.

2. Adaptation du fonctionnement des juridictions administratives

Diverses mesures ont été introduites pour adapter le fonctionnement des juridictions administratives à la crise sanitaire (titre Ier de l’ordonnance n° 2020-305). Ces mesures dérogatoires au Code de justice administrative s’appliqueront du 12 mars jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire (article 2). Il s’agit en particulier de mesures permettant :

  • d’adapter la composition des formations de jugementgrâce au recours à des magistrats issus d’autres juridictions administratives (entre tribunaux administratifs et cours administratives d’appels) ou à des magistrats honoraires ou encore la possibilité pour des magistrats ayant le grade de conseiller de statuer par ordonnance ;
  • de faciliter le déroulement des audiences à distance par l’usage de moyens de communication audiovisuels et téléphoniques, la possibilité de communiquer les pièces par tout moyen, de publier le rôle des audiences sur le site internet de la juridiction et tenir des audiences à huis clos ;
  • d’alléger certaines obligations procédurales grâce à la possibilité de statuer sans audience par ordonnance motivée pour l’ensemble des référés (plusieurs référés précontractuels ont ainsi pu être rendus sans audience), par l’absence de lecture publique obligatoire de la décision, la généralisation de dispense de conclusions du rapporteur public ou encore l’obligation allégée de signature des décisions.

Enfin, il est important de relever que la notification de la décision juridictionnelle à l’avocat fait courir le délai de recours sans qu’il soit besoin d’une notification à la partie (article 13). Ce point est d’importance dès lors que les avocats ont obligation d’échanger avec les juridictions administratives par Télérecours et que la notification des décisions de justice par ce canal électronique est plus immédiate et fera alors courir les délais d’appel ou de cassation.